鄭鑫航 王際杰
5月8日—9日，中美“21世紀20年代強化氣候行動工作組”會議在美國華盛頓召開。會議回顧了《巴黎協定》的溫控目標，在充分考慮各國不同的國情和路徑的前提下，雙方對《聯合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會(COP28)全球盤點決定的號召表示歡迎，即各國按時提交全經濟范圍、包含所有溫室氣體并對標1.5攝氏度溫控目標的2035年國家自主貢獻(NDCs)，雙方還表示愿意開展相關技術和政策交流。
作為各國應對氣候變化的主要工具之一，碳金融能夠對限制溫室氣體排放活動起到服務與引導作用。隨著全球碳交易不斷發展，碳交易市場參與主體不斷增加，碳金融的覆蓋面也在不斷擴大。加利福尼亞州碳市場是現階段美國比較具有代表性的地方碳交易市場，也是全球范圍內率先實現跨境鏈接的碳市場之一，是該區域控制溫室氣體排放的重要政策工具。經過10余年的發展，加州碳市場覆蓋范圍持續拓展，市場要素日益完備，減排約束力持續增強，為促進加州等地綠色低碳轉型提供了有力支持。本文全面介紹加州碳市場建設情況及其對當地鋼鐵業的影響，為我國發展提供參考。
整體穩健
跨境碳交易合作領域小有成績
相較國家層面設立碳交易機制，加州碳市場建設與實施在關注地方碳排放特征與減排目標的同時，在配額有償分配、市場收益利用等方面采取了創新做法，有效利用市場機制促進減排資源配置。得益于總量目標等設計，加州碳市場的發展遵循分階段穩步推進的整體思路，市場總量目標等逐漸強化，支撐加州實現2045年溫室氣體排放在1990年基礎上減少85%、到2045年實現全經濟范圍碳中和等氣候行動目標。目前，加州碳市場基本覆蓋了該地區主要碳排放源產生的直接排放，行業覆蓋范圍逐步拓展至電力、天然氣、煉油、制造業、交通等領域，成為“倒逼”重點排放行業低碳轉型的重要政策。值得注意的是，加州碳市場在跨境碳交易合作領域的探索和進展較為顯著，其于2014年、2018年分別與加拿大魁北克省、安大略省實現碳市場對接，在區域層面著力優化減排資源配置、拓展市場規模，建立健全跨區域碳市場實施架構，為其他國家和地區提供了有益經驗。
在市場運行方面，加州碳市場交易產品和交易主體引入整體穩健，以有償分配構成的一級市場具有鮮明特色。現階段，加州碳市場配額主要通過拍賣形式發放，創造性地建立委托拍賣機制，向電力行業等分配配額，并結合碳排放強度及碳泄漏風險等優化行業基準值設計、為制造業發放部分免費配額，避免碳交易機制對相關產業國際競爭力構成較強影響。關于市場成交價格，加州碳市場有效考慮經濟發展與減排約束力之間的平衡需要，建立了拍賣價格“底價—上限”制度，保障了市場成交價格的穩定性，防止價格波動對控排單位減排成本產生明顯沖擊，有效引導市場形成相對穩定的市場預期，為提高控排單位參與度和活躍度提供了有利條件。近年來，雖然地緣政治沖突、能源市場波動等因素對流動性等產生一定影響，但加州碳市場總體保持平穩運行的態勢，也體現出其市場制度設計和管理框架構建的有效性。
基于加州碳市場有償分配等收入，目前已累計約有超過280億美元的市場收益注入加州溫室氣體減排基金、加州氣候投資計劃等政策工具，用于支持該地區低碳轉型項目建設、減排活動實施、低收入群體改善等。其中，很多項目有效帶動了當地清潔技術專利研發和應用，推動了經濟社會綠色低碳轉型，從而在該地區構建良性的減排和發展循環。
碳市場主要對
當地鋼鐵業碳減排起促進作用
美國是世界上噸鋼能源強度與碳排放強度最低的國家之一，行業排放量占全國溫室氣體排放總量的比例較低。美國廢鋼回收利用水平在全球處于領先地位，電爐鋼是鋼鐵生產的主流技術路線。這也使得美國鋼鐵行業降低碳排放更多依靠零碳電力、氫能等低碳能源發展，該特點在加州亦有所體現。
現階段，加州碳市場年度配額總量中的大部分流向電力、天然氣等能源領域，鋼鐵等制造業及其他行業占比較低，凸顯了其行業排放結構和特征。同時，受生產成本、產業轉移等因素影響，加州鋼鐵業經營活動基本以加工為主，較少涉及碳排放較高的鋼鐵生產，這也促使加州碳市場在確定行業邊界時將其納入金屬加工制造業范疇，而非以行業單獨管理。加州空氣資源委員會（CARB）資料顯示，2024年加州碳市場向加州地區鋼鐵企業發放的配額總量僅為25萬噸。不難發現，得益于較為先進的技術路徑、相對清潔的產業鏈分工等因素，加州鋼鐵業碳排放量比發展中國家同行要低，這也減輕了加州碳市場管控的整體壓力。
穩步引導鋼鐵行業低碳發展。加州碳市場致力于在可承擔的社會成本水平下實現減排目標，其設立的總量目標、行業基準等能夠為鋼鐵行業減排確定明確的政策導向，約束鋼鐵行業碳排放行為，明確其減排重點。同時，加州碳市場成交價格上下限的制訂保障了鋼鐵業減排成本在適宜的區間內波動，既避免了鋼鐵企業因顧慮過高的履約成本而不愿入市，又保證了碳定價約束作用，穩步引導鋼鐵行業低碳發展。
以用能端為抓手實現行業深度降碳。考慮到加州鋼鐵行業的特征，在加州碳市場配額總量目標趨緊的情況下，加州能源部門面臨的減排壓力持續加大，推動該地區能源結構低碳化進程，進而促進鋼鐵行業電力消費等清潔化、綠色化發展，有助于減少其產品碳足跡，為其獲取該領域國際競爭優勢奠定基礎。
對加州鋼鐵行業結構優化有推動作用。鑒于美國并未建設國家層面的碳市場，加州碳市場實施對鋼鐵企業減排產生額外壓力，促使高排放、效率低的鋼鐵企業向州外轉移，推動其鋼鐵行業向效率高、附加值高的業態調整，提升其經濟系統的可持續性，為低碳服務業發展提供空間。
為鋼鐵等制造業低碳發展提供資金支持。除在碳市場設計中促使資金從高碳企業流向低碳企業外，加州碳市場利用其拍賣收入建立了有關政策性投資基金，為電氣化、低碳燃料、制造業節能降碳、氫能利用，以及碳捕集、利用與封存等低碳技術研發和項目建設等提供資金支持，降低低碳技術研發成本，加快工業降碳節奏，改善有關行業企業融資條件，釋放出更為清晰的政策激勵信號。
依靠自愿減排交易體系
長期高質量發展能力爭議仍存
值得一提的是，美國碳交易、碳金融發展路徑具有非強制性特點，部分美國碳交易依靠自愿減排交易體系。
2023年10月7日，加州州長加文·紐森（Gavin Newsom）簽署了《自愿碳市場披露法案》（Voluntary Carbon Market Disclosures Act，VCMDA）。該法案明確了在加州開展業務的自愿碳抵消（Voluntary Carbon Offset，VCO）市場參與者以及在加州對自身或產品做出某些氣候相關聲明的其他商業實體的報告和披露要求。這種缺乏政府監管或監督的情況會帶來風險，即通過抵消項目產生的信用額度并不能真正減少溫室氣體排放。美國憂思科學家聯盟政策主管雷切爾·克萊圖斯認為，自愿碳信用計劃并不能確保真正大幅削減排放量，并將美國碳交易比喻為“在氣候之船下沉時重新安排甲板上的椅子”。雖然美國一直是全球碳市場建設的主要支持者之一，但其碳交易和碳金融能否實現長期高質量發展還有待觀察。
在此背景下，美國加州碳市場建設情況可以引發相關思考，對我們產生如下啟示：
一是加快利用碳交易機制推進鋼鐵行業低碳轉型。建議利用全國碳市場擴大行業覆蓋范圍的契機，通過設定能夠體現行業競爭性的基準線等，盡快強化鋼鐵行業碳減排約束，促進鋼鐵行業逐步降低對煤炭等化石能源的依賴度，穩步加快我國鋼鐵行業結構調整，在實現控排目標的同時，有序淘汰落后產能，促進鋼鐵行業可持續發展。
二是探索建立鋼鐵業低碳發展激勵措施。建議在實施有償分配等措施后，嘗試利用各類碳市場收益組建低碳投資基金等投融資政策工具，考慮到鋼鐵業等傳統行業在低碳轉型過程中短期內承擔的減排壓力較大，可通過定向支持降碳技術、低碳項目建設等降低其轉型成本，將部分碳市場收益反哺至該類傳統行業，推動其逐步實現減排和結構調整目標。
三是協調提升鋼鐵行業國際低碳競爭力。考慮到近期國際范圍內對鋼鐵產品全生命周期碳足跡的關注日益增多，建議加強鋼鐵等傳統行業減排與能源系統低碳化進程間的協同，在優化鋼鐵業生產流程和技術路線的同時，推動能源結構綠色化、智慧化，促進鋼鐵行業實現系統性深度降碳，穩步推進我國“綠色鋼鐵”發展，提高我國應對外方以“低碳”為名限制鋼鐵制品出口的能力。
（作者王際杰系國家氣候戰略中心副研究員，鄭鑫航系國家氣候戰略中心研究實習員）
《中國冶金報》（2024年05月24日 02版二版）
