“《條例》出臺(tái)的目的是針對(duì)當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投融資困境，以及地方政府債務(wù)問(wèn)題，提出以適度發(fā)展、預(yù)算先行為核心的解決方案，糾正此前地方政府在投資領(lǐng)域的觀念和方法方面存在的一些問(wèn)題，并為地方政府投資提出更為全面的規(guī)范工作要求。”360金融PPP研究中心研究總監(jiān)唐川對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，該《條例》可以說(shuō)是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的前置條件。
《條例》指出，政府投資是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。并明確要以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域。
有專家認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能夠開(kāi)創(chuàng)獨(dú)特的發(fā)展模式，各級(jí)政府積極參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是原因之一。而政府參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)重要表現(xiàn)就是規(guī)模龐大的政府投資。
以PPP為例，財(cái)政部PPP中心最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年4月末，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)8921個(gè)、投資額13.5萬(wàn)億元。其中，落地項(xiàng)目累計(jì)5637個(gè)、投資額8.6萬(wàn)億元，落地率63.2%，環(huán)比上升0.5個(gè)百分點(diǎn)。
唐川表示，PPP項(xiàng)目所涉及的政府投資資金、補(bǔ)貼資金需要依據(jù)《條例》所要求的受到政府投資資金預(yù)算約束；另一方面，《條例》也為未來(lái)的PPP模式的重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域指明了方向——《條例》要求政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域，且以直接投資方式為主。由此可見(jiàn)，未來(lái)偏重于公益性且不具有市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)收益的項(xiàng)目，如社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理、國(guó)家安全等類型項(xiàng)目，將依據(jù)“適度發(fā)展”原則逐漸偏向以政府預(yù)算內(nèi)直接投資建設(shè)為主，而市場(chǎng)可以有效配置且能夠解決資金問(wèn)題的項(xiàng)目，地方政府或?qū)⒅鸩綔p少財(cái)政支持力度。所以，在此《條例》的影響下，PPP或?qū)⒏嗟鼐劢褂谝蕾囉谏鐣?huì)資本運(yùn)營(yíng)且具有較好市場(chǎng)化收益的項(xiàng)目。
《條例》明確，對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，且提出了“發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域”。
“在允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金等最新財(cái)政政策要求下，政府投資的相關(guān)管理模式和側(cè)重點(diǎn)也會(huì)進(jìn)行一定程度的調(diào)整。”唐川預(yù)計(jì)，PPP將在“適度發(fā)展”相關(guān)規(guī)劃和“紅線”進(jìn)一步明確之后將以全新的姿態(tài)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)?shù)胤酵七M(jìn)基建和公共服務(wù)項(xiàng)目的重要工具。
《條例》影響的政府投資規(guī)模有多大？唐川表示，在以推動(dòng)基建、公共服務(wù)發(fā)展來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需、穩(wěn)定投資的中期經(jīng)濟(jì)布局下，政府投資規(guī)模勢(shì)必在三年內(nèi)呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)。《條例》雖然單從規(guī)范化管理的角度來(lái)看是給地方財(cái)政資金參與項(xiàng)目投資下的“緊箍咒”，但是若結(jié)合地方債政策、開(kāi)發(fā)區(qū)政策、國(guó)企改革政策、金融國(guó)際化政策通盤來(lái)看，其實(shí)質(zhì)上是我國(guó)公共服務(wù)、基建及其他政府投資類項(xiàng)目投融資體系優(yōu)化的重要一環(huán)。
唐川認(rèn)為，從中期來(lái)看，《條例》和一系列嚴(yán)監(jiān)管政策并不會(huì)讓公共服務(wù)等項(xiàng)目投資額度下降，反而在一定時(shí)期的調(diào)整后會(huì)使這些領(lǐng)域在真正風(fēng)險(xiǎn)可控的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)，且為對(duì)沖消費(fèi)、外貿(mào)領(lǐng)域或有的下行風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)計(jì)三年內(nèi)將保持10%以上的增長(zhǎng)幅度。根據(jù)今年的財(cái)政預(yù)算、新增地方債額度、PPP項(xiàng)目開(kāi)工進(jìn)度綜合測(cè)算，預(yù)計(jì)今年政府直接投資和以資本金注入方式、補(bǔ)貼方式支持之項(xiàng)目的投資總額將超過(guò)10萬(wàn)億元。
